Nový pohled na hodnocení regionálních disparit v sociální oblasti
Zuzana Palová, Jarmila Šebestová
Abstrakt
Cílem tohoto příspěvku je představit nový pohled na hodnocení regionálních disparit v sociální oblasti. Tento pohled je úzce spojen právě s Evropským sociálním fondem České republiky (ESF ČR), který byl hlavním finančním zdrojem pro snižování sociálních nerovností. Nový přístup je vytvářen, aby byl schopen odpovědět na otázku, zda finanční prostředky z tohoto fondu směřují opravdu do nejvíce potřebných regionů. Provedená literární rešerše odhalila, že žádný z přístupů autorů, kteří se zabývají problematikou sociálních disparit, není přizpůsoben potřebám tohoto fondu. Všechny dosavadní přístupy jsou zaměřeny na sociální oblast ve velmi širokém pojetí. Finanční podpora z tohoto fondu je směřován primárně do oblasti zaměstnanosti. ESF ČR je považován za zásadní prostředek financování cíle sociální soudržnosti v České republice. Nový přístup pro měření spočívá v jeho propojení s hlavními cíli ESF ČR. V rámci příspěvku jsou navrženy jednotlivé indikátory pro hodnocení sociálních disparit v závislosti na jednotlivých cílech ESF ČR v operačním období 2007-2013 v úzké vazbě s jednotlivými operačními programy tohoto fondu. Indikátory byly navrženy tak, aby bylo možné získat reálná data, pro jejich další empirickou analýzu.
Abstract
The aim of this paper is to present a new view on evaluation of regional disparities in the social sphere. This view is closely linked precisely with the European Social Fund Czech Republic (ESF CR). This fund was the main financial resource for reducing social inequalities. This subject stems from the need to answer the question whether the funds from this fund is really directed into the most needed regions. The performed literature search revealed that none of the approaches of the authors who deal with social disparities, not adapted to this fund. All previous approaches are focused on the social sector in a very broad sense. This fund, however, is considered a crucial means of financing social cohesion objectives in the Czech Republic. A new approach of measuring lies in its connection with the main objective of the ESF CR with link to operational programs of this fund. In the paper there were designed individual indicators for assessing social disparities depending on the objectives of the ESF in the Czech Republic for operating period 2007–2013. Indicators have been designed in order to obtain real data for further empirical analysis.
Klíčová slova
ESF ČR; sociální oblast; regiony; regionální disparity; sociální disparity
Keywords
ESF Czech Republic; social sphere; regions; regional disparities; social disparities
JEL classification: I14, O1, P2, R11
„Tento článek vznikl za podpory Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ČR v rámci Institucionální podpory na dlouhodobý koncepční rozvoj výzkumné organizace v roce 2017.“
- Úvod
Regionální disparity jsou v současnosti velice frekventovaným pojmem a v obecné rovině jsou definovány jako rozdílnost neboli nerovnost znaků, jevů či procesů mající jednoznačné umístění. Významným příspěvkem k účelovému určení regionálních disparit je přístup Molleho (2007), který uvádí, že základní klíčovou otázkou, z níž vycházejí politiky Evropské unie je otázka koheze (soudržnosti) a nedostatek koheze je měřen velikostí disparit. Regionální disparity se stanovují pro různé sféry výskytu, a to nejčastěji pro ekonomickou, sociální a územní sféru. Často jsou také hodnoceny disparity v kombinaci ekonomické a územní sféry tzv. socioekonomické disparity.
Evropská unie byla založena na konceptu sociálně tržního hospodářství (Politiky Evropské unie, 2014). Mezi prioritní cíle uvedené ve Smlouvě o Evropské unii patří plná zaměstnanost, sociální pokrok, sociální začleňování, sociální ochrana, solidarita a sociální soudržnost. Ve výše zmíněné „Smlouvě“ je uvedeno, že vysoká úroveň zaměstnanosti, odpovídající sociální ochrana a boj proti sociálnímu vyloučení by měly být zohledňovány při provádění všech politik Evropské unie (Politiky Evropské unie, 2014). Poněvadž jedním z cílů Evropské unie je podpora nejen hospodářské, ale také sociální a územní soudržnosti, jsou nemalé finanční prostředky směřovány přímo do sociální oblasti. Finanční podpora firem z fondů Evropské unie (EU) je pak možným řešením sociálních nerovností v jednotlivých regionech. Fondy EU představují hlavní nástroj realizace evropské politiky v oblasti hospodářské a sociální soudržnosti. Právě jejich prostřednictvím se rozdělují finanční prostředky určené ke snižování ekonomických a sociálních rozdílů mezi členskými státy a jejich regiony. Z fondů Evropské unie je na sociální oblast jako celek nejvíce zaměřen Evropský sociální fond (ESF).
Cílem tohoto příspěvku je na základě odborné literární rešerše v oblasti hodnocení regionálních disparit, a to konkrétně disparit nacházejících se v sociální sféře, navrhnout jednotlivé indikátory, které by přispěly k hodnocení sociálních disparit ve vztahu k jednotlivým cílům ESF ČR. Často jsou kladeny otázky, zda finanční prostředky z tohoto fondu směřují opravdu do nejvíce potřebných regionů. Žádný z přístupů níže uvedených autorů, hodnocení disparit v sociální oblasti nezaměřuje na jednotlivé cíle ESF ČR. Většina přístupů je nastavena velice široce na sociální oblast jako celek. ESF ČR je ale primárně zaměřen na řešení problematiky zaměstnanosti a sociálního vyloučení. V rámci příspěvku byly tedy navrženy jednotlivé indikátory pro měření sociálních disparit v závislosti na cílech Evropského sociálního fondu České republiky v operačním období 2007–2013. Indikátory byly navrženy tak, aby bylo možné získat reálná data, pro jejich empirickou, která bude pokračováním tohoto výzkumu.
- Regionální disparity a regionální konkurenceschopnost
Regionální a kohezní politika EU je založena na solidárním principu pomoci méně rozvinutým regionům ke spravedlivějšímu příjmu či distribuci zaměstnanosti, resp. na solidaritě rozvinutějších regionů s méně rozvinutými, a bývá také mimo jiného zdůvodňována potřebou zachovat sociální konsensus mezi regiony a sociálními skupinami v rámci zemí Evropské unie. Motivy spojené s redistribučním přístupem jsou tedy převážně politické. Pozitivní role regionálních disparit, dle Rodrigeuz-Pose a Ezcurra (2009), spočívá v chápání faktu, že disparita může být motorem rozvoje a zdrojem komparativní výhody. Regionální politika tedy spočívá v orientaci na využití šancí a mobilizaci místních zdrojů s cílem zlepšení kvality života lidí jako výsledku rozvoje.
Regionální disparity proto zobrazuji určité rozdíly mezi jednotlivými regiony. Tyto rozdíly mohou být měřeny v různých oblastech, a to závislosti na cílové skupině, která se o danou problematiku zajímá. Výstupy z těchto měření pak slouží odlišným zájmovým skupinám. Veřejným činitelům mají pomáhat nastavovat regionální politiku, firmám hodnotit regiony z konkurenčního hlediska a obyvatelům regionů odpovídají na otázky ohledně pracovních příležitostí, školství, kriminalitě, sociální péči a jiné. Regionální disparity tak prolínají mnoho oblastí a oborů a jejich problematika se dotýká prakticky všech subjektů žijících či fungujících v daném regionu.
Dle Matloviče, Klamára a Matlovičové (2008) regionální disparity představují rozdíly ve stupni sociálně-ekonomického rozvoje regionů, které jsou důsledkem jeho nerovnosti. Obecně můžeme konstatovat, že v odborné literatuře neexistuje ustálené terminologické vymezení regionálních disparit. Každá regionální disparita může mít jinou příčinu. Mohou to být rozdílnosti v přírodních podmínkách jednotlivých regionů, odlišné ekonomické struktury, rozdílná demografické situace, různá mobilita pracovních sil, kapitálu, institucionální podmínky, či politická rozhodnutí nebo také psychologické faktory. Jedná se o rozdílnost v přírodních podmínkách jednotlivých regionů, rozdílné demografické situace, rozdílné ekonomické struktury, nízké mobility pracovních sil, nízké mobility kapitálu, institucionální faktory, politická rozhodnutí nebo psychologické faktory. Podle Gepperta a Stephana (2008) je možné sledovat dva odlišné pohledy, které vedou k označení disparit jako negativních a pozitivních. Stejný názor na tuto problematiku zastává Kutcherauer (2010), který navíc tvrdí, že současně je možno přijmout analogii s dvěma stránkami, a to jsou slabé stránky a silné stránky nějakého zkoumaného objektu. Negativní regionální disparity jsou potom chápány jako slabé stránky a pozitivní regionální disparity jako stránky silné. Slabé stránky obvykle mohou vyústit až do klíčových zranitelností zkoumaného objektu, které zpravidla spočívají v chybějících zdrojích a chybějících schopnostech dostupné zdroje využívat (Geppert a Stephan, 2008). Silné stránky obvykle vyústí do komparativní, resp. konkurenční výhody zkoumaného objektu, které zpravidla spočívají v unikátních a hodnotných zdrojích a unikátních schopnostech tyto zdroje využívat (Geppert a Stephan, 2008).
Ekonomická výkonnost a regionální konkurenceschopnost se stávají důležitými faktory rozvoje regionů. Naprostá většina ekonomů se dnes shoduje v názoru, že existuje konkurenceschopnost jak na mikroekonomické, tak na makroekonomické úrovni (Sereghyová, 2004). Globalizace ekonomiky stejně jako i její regionalizace způsobují zostřující se konkurenci regionů, měst a obcí a vyvolávají změny v oblasti regionální politiky (Boschma, 2004). Vzrůstá tak význam místních a regionálních zainteresovaných subjektů, které se snaží regionální politiku usměrňovat a realizovat tím své zájmy v oblasti rozvojového procesu (Martin, Kitson a Tyler, 2012). Definice konkurenceschopnosti v sobě zahrnuje možnost produkovat mezinárodně konkurenceschopné zboží a zároveň zabezpečovat růst životního standardu obyvatel (Wokoun, 2009). Konkurenceschopnost státu, potažmo regionu, vychází z jeho konkurenční výhody, která je výsledkem synergického efektu podnikatelských subjektů a institucí státní správy.
- Základní klasifikace regionálních disparit
Chceme-li regionální disparity měřit, je nutné je nejprve třídit dle vymezení sféry výskytu, což tvrdí ve své vědecké publikaci Kutcherauer (2010). Dle něj se regionální disparity objevují ve sférách sociálních, ekonomických a územních. Tyto disparity je možné pak členit do dalších úrovní (tabulka 1). První úroveň rozděluje disparity do již zmíněných tří sfér. Druhá úroveň klasifikace vytváří další podtřídy jednotlivých disparit. Na této úrovni neexistuje, mezi autory zabývajícími se touto problematikou, jednotný pohled na to, pomocí jakých ukazatelů je možné zhodnotit nerovnoměrnost vývoje tří výše uvedených sfér.
3.1 Regionální disparity v sociální sféře
Jak již bylo zmíněno, Základní klasifikace člení disparity do sociální, ekonomické a územní sféry. Vzhledem k tomu, že nový pohled na měření disparit je zaměřen na sociální oblast je důležité provést patřičné srovnání existujících principů.
Pravděpodobně nejpropracovanější se jeví vymezení regionálních disparit dle Molleho (2007). Sociální disparity vymezuje na základě různých regionálních úrovní, ve vazbě na sociální kohezi. Mezi základní ukazatele řadí zaměstnanost, úroveň vzdělání, migraci a segregaci, sociální vyloučení a programy sociální ochrany. Jako problém, zde ale autor uvádí významnou bariéru, v podobě nedostupnosti potřebného rozsahu statistických údajů, především na regionální úrovni, což snižuje vypovídací schopnost prováděných analýz. Cuffaro, Cracolici a Nijkamp (2007) hodnotí prostorové disparity mezi regiony pomocí rámce založeného na konceptu prosperity a blahobytu a kladou důraz na propojení materiálních aspektů (ekonomický blahobyt) a nemateriálních aspektů (sociální blahobyt). Při výběru nejvhodnějších ukazatelů se inspirují zejména ukazateli OECD. Za základní ukazatele sociálního blahobytu považují zdraví a stravu, vzdělání a práci.
Pokud se zaměříme na praktickou rovinu aplikace, lze v současné době hledat zdroje inspirace v konceptech, se kterými pracují mezinárodní organizace a uskupení na světové a evropské úrovni. Na světové úrovni patří k nejznámějším Index lidského rozvoje nebo Indikátory světového rozvoje (United Nations Development Programme, 2015).
Na základě již existujících konceptů sociální dimenze v podmínkách regionů České republiky navrhla Fachinelli (2008) ve svém výzkumu rozčlenění sociální oblasti na pět dekomponentů (podoblastí), a to následovně: základní charakteristiky obyvatelstva, příjmová úroveň obyvatel žijících v regionu, úroveň bydlení a vybavenosti domácností, sociální vybavenost a nežádoucí sociální jevy sociální patologie vyjádřené nezaměstnaností, chudobou a kriminalitou v regionu.
- Nový pohled na měření regionálních disparit v sociální oblasti
Hlavním posláním ESF v České republice v programovém období 2007–2013 bylo rozvíjení zaměstnanosti, snižování nezaměstnanosti, podpora sociálního začleňování osob a rovných příležitostí se zaměřením na rozvoj trhu práce a lidských zdrojů. Na základě těchto cílů byly navrženy prakticky orientované indikátory pro měření disparit. Následující tabulka (tabulka 2) představuje na jedné straně cíle ESF a k němu navržené indikátory, které vznikly na základě provedené studie Šebestové a Palové (2015). V této studii byly hodnoceny sociální disparity v širokém spektru. Konečný výstup měření regionálních disparit v sociální oblasti ale neměl tak silnou vypovídací hodnotu v návaznosti na jednotlivé cíle ESF ČR, a proto se autorky rozhodly o zúžení oblasti měření sociálních disparit, a to se zaměřením především na trh práce.
Jednotlivé indikátory byly navrženy tak, aby reprezentovaly jednotlivé cíle Evropského sociálního fondu České republiky stanovené na období 2007-2013 a zároveň aby bylo možné získat data na krajské úrovni. V rámci konkretizace regionálních disparit v sociální oblasti by měli být jednotlivé indikátory hodnoceny po skupinách podle cílů ESF.
4.1 Hodnocení regionálních disparit
Kutscherauer a kol. (2010) ve své monografii uvádí, že mezi nejvhodnější metody měření disparit, které mohou být využity regionálním managementem, patří pět základních metod, a to:
- metoda založená na škálovacích technikách,
- metoda semaforu,
- metoda průměrné odchylky,
- bodová metoda,
- metoda normované proměnné.
Každá metoda má své výhody i nevýhody, přičemž jejich použití je závislé nejen na míře obtížnosti, s níž lze tyto metody aplikovat v praxi, ale také na souboru statistických indikátorů, jež jsou pro toto hodnocení použity, neboť u některých metod je možné do hodnocení zařadit pouze indikátory kvantitativního charakteru.
Pro hodnocení regionálních disparit v sociální oblasti, podle navržených indikátorů se jeví jako nejlepší využití bodové metody. Tento výběr byl podpořen studií Meleckého a Skokana (2011). Tato metoda má schopnost shrnout ukazatele zachycené v různých jednotkách do jediné syntetické charakteristiky, jíž je bezrozměrné číslo. Následně je možné výsledné hodnoty porovnat se středními hodnotami za celou Českou republiku a konkrétní disparity budou stanoveny jako odchylka od střední hodnoty. Pomocí magického n-úhelníku lze zobrazit konkrétní disparity změřené v jednotlivých krajích oproti průměru České republiky. Pak je možno zhodnotit disparity jako „pozitivní“ nebo „negativní“.
Závěr
Cílem tohoto příspěvku bylo navržení nových indikátorů pro hodnocení regionálních disparit v sociální oblasti, tak aby odpovídaly cílům Evropského sociálního fondu České republiky. Často jsou kladeny otázky, zda finanční prostředky z tohoto fondu směřují opravdu do nejvíce potřebných regionů. Žádný z přístupů výše zmíněných autorů zabývajících se problematikou sociálních disparit sociální oblast nepřizpůsobil potřebám tohoto fondu. ESF ČR je ovšem zásadním fondem pro financování sociální oblasti a eliminaci sociálních nerovností. V tomto příspěvku byly navrženy nové indikátory, které mají návaznost na jednotlivé cíle ESF ČR. Následně zde byla doporučena metoda pro jejich hodnocení.
Navržené měření regionálních disparit v sociální oblasti je pouze předstupněm rozsáhlejší analýzy efektivnosti využitých finančních prostředků z Evropského sociálního fondu ČR v programovém období 2007–2013. Kde na první úrovni šetření dojde k hodnocení sociálních disparit úzce spojených s ESF ČR v jednotlivých regionech České republiky. Druhý stupeň analýzy pak bude spočívat v tom, zda opravdu do regionů s největšími problémy v sociální oblasti směřovalo nejvíce finančních prostředků z toho fondu. Závěrečná část pak bude věnována tomu, zda dané finanční prostředky byly využity efektivně, a vedly ke snížení disparit v sociální oblasti, k tomu bude využito především metod kontrafaktuálních dopadových evaluací.
Literatura
[1] BOSCHMA, R. Competitiveness of regions from an evolutionary perspective. Regional studies. 2004, 38 (9), p. 1001-1014. ISSN 0034-3404
[2] CUFFARO, M., CRACOLICI, M. F., NIJKAMP, P. Measuring the Performance of Italian Regions on Social and Economic Dimensions. SR SCIENZE REGIONALI. 2008m vol. 7, p. 5-26. ISSN 1720-3929
[3] EVROPSKÁ UNIE. Politiky Evropské unie: Zaměstnanost a sociální věci. 2014, [online]. [cit. 2015-11-15]. Dostupné z: http://europa.eu/pol/pdf/
flipbook/cs/employment_cs.pdf. ISBN 978-92-79-42140-2
[4] FACHINELLI, H. Pojetí a dekompozice regionálních disparit v sociální oblasti. Regionální disparity. 2008, Working Papers No. 3. ISSN 1802-9450
[5] GEPPERT, K., STEPHAN, A. Regional disparities in the European Union: Convergence and agglomeration. Papers in Regional Science. 2008, 87 (2), p. 193-217. ISSN 1435-5957
[6] HAMPL, M., BLAŽEK, J., ŽÍŽALOVÁ, P. Faktory – mechanismy – procesy v regionálním vývoji: aplikace konceptu kritického realismu. Ekonomický časopis. 2008, 56(7): s 696-711.
[7] KUTCHERAUER, A. a kol. Regionální disparity. Teorie, klasifikace, systémová dekompozice a mezinárodní srovnání. Průběžná výzkumná zpráva 2. Ostrava: VŠB-TU Ostrava, 2009.
[8] KUTCHERAUER, A., FACHINELLI, H., SUCHÁČEK, J., SKOKAN, K., HUČKA, M., TULEJA, P., TOMÁNEK, P. Regionální disparity. Disparity v regionálním rozvoji země, jejich pojetí, identifikace a hodnocení. 2010, 1. vyd. Ostrava: VŠB-TU. ISBN 978 80 248 2335 5
[9] MARTIN, R., KITSON, M., TYLER, P. Regional competitiveness. Routledge, 2012. ISBN 978-04153-919-00
[10] MATLOVIČ, R., KLAMÁR, R., MATLOVIČOVÁ, K. Vývoj regionálnych disparít začiatkom 21. storočia na Slovensku vo svetle vybraných indikátorov. Regionální studia. 2008, 2 (1), p. 2-12. ISSN 1803-1471
[11] MELCKÝ, L., SKOKAN, K. EU Cohesion and its Evaluation in the case of Visegrad Four Countries. In: Proceedings of the 10th International Conference. Liberec Economic Forum 2011. Liberec: Technical Univesity of Liberec, Faculty of Economics, 2011, s. 314-326. ISSN 978-80-7372-755-0
[12] MOLLE, W. European Cohesion Policy. London: Routledge, 2007. ISBN 0-203-94527-1
[13] ŠEBESTOVÁ, J., PALOVÁ, Z. Sociální inovace: Vliv podpory fondů EU na jejich tvorbu. Bratislava: KARTPRINT, 2016, s. 135. ISBN 978-80-89553-42-6
[14] RODRIGUEZ-POSE, A., EZCURRA, R. Does decentralization matter for regional disparities? A cross-country analysis. Journal of Economic Geography. 2009, 49 (1). ISSN 1468-2702
[15] SEREGHYOVÁ, J. Konkurenceschopnost Evropské unie v podmínkách globalizace. Praha: Acta Oeconomica Pragensia, 2004, vol. 12.
[16] UNITED NATIONS DEVELOPMENT PROGRAMME. Human development report 2015. Work for Human Development. 2015, [online]. [cit. 2016-02-15]. Dostupné z: http://hdr.undp.org/sites/default/files/2015_human
_development_report.pdf.
[17] WISHLADE, F., YOUILL, D. Measuring Disparities for Area Designation Purposes: Issues for the European Unio. Regional and Industrial Policy Research Paper 24. 1997, [online]. [cit. 2016-02-09]. Dostupné z: http://www.eprc.strath.ac.uk/eprc/Documents/PDF_files/R24MeasDispforAreaDesigPurposes.pdf.
[18] WOKOUN, R. Teoretické a metodologické přístupy k výzkumu regionální konkurenceschopnosti. Regionální studia, 2009, 4 (2), s.2-7. ISSN 1803-1471